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震垮了的自信
——阪神大震灾反思录（续二）
洪时明 洪时中 编译
（接上期）
如此应变的“现代机构”
兵库县知事到底是什么时候请求自卫队派兵的?根据防卫厅参与党三党防卫协调会议的资料，是1月17日上午10点，地震发生后大约4小时。
兵库县方面却没有这一记录。从兵库县的资料看，17日整整一天都没有县知事请求救援的记载。
强烈的地震刚过，副知事芦尾长司就从自己家里出发，驾驶一辆轻型汽车赶往县政府办公地，用了比平时多一倍的时间，到达的时候已经是上午7点。电梯不能动了，他不得不气喘吁吁地徒步登上12层楼的灾害对策口消防安全课。那里是一片狼籍：翻倒的文件柜，破裂的墙壁，在屋中散乱的存有文件的计算机软盘和办公用品，震倒在地上的电话还在鸣响……
按照兵库县的防灾计划，发生5度以上的强震时，县厅的全体职员3200人应当立即在灾害对策总部集中，投入工作。但是，神户地震的当天，到达对策总部的工作人员只有20%。
在神户市政府大楼中，市长室的一号馆破坏不大，但8楼上的二号馆由于第六层楼压扁了而无法使用，当时6楼的一名男清洁工被压死。神户市政府的樱井课长说：“神户市过去的防灾没考虑地震，而只想到台风。”
东京都为了应付突发性大震灾，确保地震初期必要的政府工作人员及时到位，在东京都办公厅附近步行30分钟可到的地点，专门设立了“灾害对策用职员宿舍”，那里住着约200名职员。但神户却没有类似的准备。
日本的《灾害对策基本法》中明确规定：为了在灾害中保护国土和国民的生命、身体及财产，应当在国家、地方政府、公共团体及其它公共机关建立有关防灾的必要体制，并明确其责任所在。”
1959年，伊势湾台风灾害，死亡和失踪共达5098人。那时就强烈要求建立“综合性的防灾体制”，从而通过了《灾害对策基本法》。国土厅的一位人士说，在立法的过程中，总理府与自治省的有关省厅之间“互相推御责任”，结果，地方政府承担了更大的责任。
按照“基本法”规定，在灾害发生时，市、町、村长作为综合防灾负责人有义务立即采取应急措施；在大范围灾害发生时，县知事应当负责组织应急措施。另外，基本法还规定必须制定地区性防灾计划。国家根据地方政府的请求给予援助，这种思路可以说是基本法的主干。
即使发生灾害，地方政府的行政功能受到的影响也应当很小，事务工作在某种程度上仍应当能顺利进行，这是一个起码的前提。可是这次，地方政府的功能完全陷入混乱状态。这使我们不得不问，政府是怎样运转的?
1月17日晚上，村山富士首相会见记者时，在坐的石原信雄官房副长官对从会见场所回到办公室途中的五十岗广三官房长官说：“把责任推下去也是说得过去的。”长官回答：“是啊，知事那边也肯定是混乱的。”但是政府就没有责任吗?政府并没有完全掌握受灾的实际情况，17日仅仅派遣了2300名自卫队员。
救灾专家有一条铁的原则：“救出幸存者的最大时限是48小时。”日本红十字会国际救援中心主任河野正贤说，这一时限的根据是1976年中国唐山地震，据中国军医报告，48小时以后，救出者生存率急降至三分之一以下。在这次神户震灾中，死亡总数5千余人当中，在第3天以后死亡的已确认超过2千人!
横滨大学教授村上处直说：“政府必须具备在完全不明白现场情况的时候也能紧急行动起来的那种能力，但这次，从政府的反应来看，可以说还是想按平时秩序来办事的那种状态。”
正好在兵库县南部大地震的前一年，当地时间凌晨4点半，美国洛杉矶市郊也发生过一次直下型大地震。现场的消防、警察等不必说了，华盛顿的美国联邦紧急事务管理局(FEMA)总部，在15分钟后就运转起来。当时，威托长官就向克林顿总统报告了情况，下午2点，总统就确定洛杉矶市为“大规模受灾地区”，联邦政府的救援工作实质性展开了。
这次兵库县神户市的灾害对策总部是上午7点成立的，而以国土厅长官为部长的政府非常对策总部上午11点才第一次开会。
在美国，发生灾害时，也是地方政府首先作出反应。在发生大规模灾害时，FEMA接到总统的灾害地区确定令以后立即赶赴现场，与当地政府和自愿者组织取得联系，共同协作，采取对策。
与日本国土厅仅仅负责“灾害对策的综合调整、计划、立案”不同，美国的政府同时又是救援活动的实施机构。
赴美国洛杉矶市地震现场考察的防灾智囊团专家、东京防灾计划研究所渡边实所长说：“为了使交通管制等取得实效，必须在发生灾害时由首相和知事宣布进入紧急状态，共同研究所有防灾机构一齐出动的措施。”
《灾害对策基本法》中有以下条文：“在灾害异常强烈的情况下，首相应当首先宣布进入‘灾害紧急事态’，并成立以首相本人为总部长的‘紧急灾害对策总部”，首相有决定采取生活必需品配给制、宽限债务等措施的权限。”
在国会上，当村山首相被质问为什么这次上述条文就不适用了时，村山回答说：“由于同时还涉及到国民私有财产权的限制，我考虑必须慎重处理。”
国土厅防灾计划课解释，该条文是假设“发生了经济、社会的混乱，或出现大规模骚乱事件”的情况下设置的。
至今日本还从来没有宣布过“灾害紧急事态”，政府内部人员私下议论说：“也许要等到东海大地震到来的那一天……”。
灾民们渴望知道些什么?
剧烈地摇晃，冰箱倒下，房门打不开了，在神户市东滩区县营住宅里独自生活的老人白波濑三江没有力气搬开冰箱打开门，只好一个人被关在屋内，靠5粒硬糖和6片饼干坚持了一天。
在县营住宅区4栋住着104家人，震后他们都把自己家里的肉、菜等拿到空地上生火作饭吃。居民们直到1月20日才从邻近的市营住宅区的人那里听说可以到区政府去领取救济食品。
阪神大震灾中毁坏的建筑物超过10万3千栋，上百万户停电停水，85万户停气。电话的使用频率为平时的50倍，但其中95%未能接通。
《灾害对策基本法》规定，在灾害发生时对市民广泛提供信息的工作应当纳入地方政府的防灾计划中，以什么样的形式，向市民传达什么样的信息都由当地政府决定。在兵库县和神户市的防灾计划中，也都设有“信息收集、传达和通报”的项目，但却没有制定具体方法。结果，在地震发生以后的三四天中，各级地方政府尚未能对当地居民广泛传达有关信息。
1月20日，芦屋市用复印件印发《地震灾害情报》，每期100份，在各避难所开始发行。26日起才委托大阪印刷所印刷，每天1期，每期1万至1万5千份，分发到各避难所。上面刊登有诸如自来水管道修复情况、生活福利资金的融资、临时浴池的开设、简易佛坛分布等消息。
神户市的《神户地震灾害对策通报》是从1月25日才开始印发的，这种刊物每期约3千份，以在各避难所张贴为主。
自治省消防厅过去奖励了在街头安装广播喇叭或利用家庭收听设备，向市民通报消息的所谓“市町村防灾行政无线电”的做法。其办法是，先从政府厅局用调频方式发出信号，通过无线电喇叭或室内收音机向市民播放。收音设备装有电池，可在停电后每小时播放5分钟，坚持24小时。人们期待这种设备在传达避难命令、生活情报、防止次生灾害等方面发挥很大作用。
但据自治省报道，1994年底这种无线电设施在全日本的市、町、村中的普及率仅为54%，而兵库县的91个市、町中只有17个安装了这种设备。在受灾最重的地区，只有尼崎市安装了。就是在尼崎市内的217处收音器，地震后也曾一度中断广播。灾害对策本部的职员说：“这是因为当时没有发出避难令或警报。供水的地点是通过广播车向市民传达的。”
没有安装上述装置的芦屋市防灾负责人说：“总想到又有收音机，又有电视，没有什么危机感。”在准备应付东海大地震的静冈市，则安装了329处室外广播，还有这种广播的使用规则索引。“地震后通过无线电广播向市民提供水和食品供应的信息”，“手持无线电对讲机的职员到各避难所了解情况，及时把灾民的要求向市政府报告”，这样一些政府和市民之间的信息交流体制没有得到充分重视。
1989年10月，美国旧金山近郊发生地震时，和神户地震一样也出现了停电。当时以避难者为对象的调查报告表明，有66.3%的人为了在地震后及时得到信息而带了收音机，有54.7%的人认为收音机是当时最起作用的信息来源。
神户地震发生的那天，东滩区县营住宅区居住的42岁的西村圭美整天收听收音机的广播，可是一家四口一天只喝到1.5升矿泉水。一方面听漏了供水车巡回的消息，另一方面全天广播的都是受灾情况，几乎没有通报供水情况。
神户市须磨区的调幅广播局关西电台的地方信息原来是商业性广播。那天早上，正在播送以采访上班途中的公务员为内容的“早上好”节目，突然地震停电，广播中断了10分钟。恢复后，广播的全是听众打来询问安全情况的电话，持续开办了40年的听众热线电话的7条线路全部开放。
第一天，“我没事，请联系”、“××在××小学避难所”等消息占了一大半。第二天，何处有水、何处有空房可供使用等生活信息已占了约四分之一。4天内共接到约5万次电话。
关西广播电台的编辑制作局长山田健人回顾说：“居民们希望更快一点知道详细的消息，而地方政府的通报没能达到这种要求的速度。”
从20日起，NHK广播电台在神户市政府大楼8楼的一角，桌上放了厚厚的三迭“生活情报广播中心”稿件，开始广播生活方面的消息，终于下决心要回答“居民急切的愿望”。广播了“大阪——神户间船路通航”的消息后，又马上播送了航班时间、预约方法等，立即有大量询问此事详情的电话。
灾民的希望是各式各样的，24小时全部占用也广播不完，可没有任何人是24小时都在听广播的。NHK大阪广播局计划总务室的大
副部长说：“只能向避难的全体灾民提供有用的信息，无法提供仅对个别人有用的信息。”当然最好能象家用电脑一样对每个人分别提供他所需要的信息，但目前的广播还无法办到。
报社在地震期间也发行了号外，还特别印制了交通恢复情况和个人安全情况的生活情报专栏，但由于交通断绝，售报网遭到破坏，有些地区无法分发到报纸。
到灾后两星期的1月30日为止，还有273,512人分散在1134个避难所中，过着无家可归的生活。
(未完待续)
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